Новини

Головна Новини Професійний погляд Конкуренція на полі четвертої влади

Конкуренція на полі четвертої влади

17.04.2014
Олександр Завада, Член Президії Української федерації убезпечення, представник НАСК "ОРАНТА"

Історія питання.

    Загальновизнаним в теорії є принцип розподілу державної влади на три незалежні одна від одної гілки: законодавчу, виконавчу і судову. І хоча громадська думка продовжує цей перелік, відносячи, наприклад, до четвертої гілки влади ЗМІ, ця теза сприймається майже як аксіома.

   Однак, на практиці існує багато інших органів влади, яким забезпечується незалежність через визначення їх статусу та(або) порядку формування їх складу у Конституції України (надалі незалежні органи влади). Найпершими такими органами були Національний банк і Генеральна прокуратура. Потім додалися Центральна виборча комісія, Антимонопольний комітет, Фонд державного майна, Нацрада з телебачення і радіомовлення, Рахункова палата.

  Окрему категорію незалежних органів влади становлять органи державної влади, що здійснюють державне регулювання та(або)нагляд за діяльністю суб'єктів господарювання в окремих сферах економіки (надалі органи нагляду).

  Впродовж останніх 20-ти років було багато зроблено, щоб забезпечити незалежність таких органів і на рівні законів. Зокрема, було визначено структуру та повноваження цих органів, строк повноважень голови та членів колегіальних органів, гарантії захисту від переслідувань шляхом встановлення виключного переліку для звільнення.

   Однак, до кінця ця проблема не була вирішена, зокрема внаслідок того, що не існувало єдиних гармонізованих підходів до порядку призначення членів та інших посадових осіб органів нагляду. Процедури висування, призначення та погодження кандидатур на керівні посади в такі органи щодо певних органів були передбачені Конституцією, щодо інших – визначені лише законами України. Щодо деяких органів в Конституції визначався квотний принцип призначення президентом і Парламентом, що по-суті перетворювало ці органи нагляду на площадку для політичної боротьби.

  Певний час існувала окрема категорія таких органів: центральні органи виконавчої влади зі спеціальним статусом.

  В деяких законах ці органи не відносилися до ЦОВВ, а мали статус державних органів (АМКУ у 90-х роках) або державних колегіальних органів (АМКУ, національні комісії, що здійснюють державне регулювання в певних сферах економіки).

  У зв'язку з тим, що статус цих органів не був визначений у Конституції України, врегулювання їх статусу законами завжди було проблематичним і викликало бурхливу дискусію і постійні законодавчі зміни. То ці органи відносилися до ЦОВВ, то до ЦОВВ з спеціальним статусом, то до державних органів, то до державних колегіальних органів.

  У зв’язку з тим, що Конституція має виключний перелік повноважень Президента та Верховної Ради, у разі не включення до Конституції норм щодо особливостей призначення голови та членів колегіальних органів нагляду такі призначення можуть здійснюватись лише Кабінетом Міністрів, що не дозволяє забезпечити політичну нейтральність органів нагляду.

  Але оскільки, потреба у спеціальному статусі цих органів є об'єктивною, необхідно врешті решт врегулювати статус цих органів єдино можливим легітимним способом, тобто у Конституції України.

Цілі надання органам нагляду спеціального статусу.

 Головними цілями надання органам нагляду спеціального статусу є забезпечення:

  •   високого рівня прозорості та неупередженості органу нагляду та рівних умов провадження підприємницької діяльності у регульованих сферах;
  •   високого професійного рівня членів органу нагляду шляхом урівноваження політичного впливу на його діяльність на основі балансування і погодження інтересів різних політичних сил, представлених у Верховній раді (коаліція) і тих, на кого спирається Президент України;
  •   недопущення використання механізмів нагляду у політичних та корупційних цілях;
  •   недопущення різких змін методології нагляду( стабільність правил гри);
  •   сприяння інвестиціям і розвитку відповідних сфер економіки, їх високої інвестиційної привабливості.

 

Особливості державного управління в умовах розподілу влади на три гілки.

   Головні завдання органів виконавчої влади полягають у виробленні та реалізації державної політики, забезпеченні надання адміністративних послуг громадянам та суб'єктам господарювання у відповідних сферах.

  Політична сила (сили, які об'єдналися в коаліцію у Верховній раді), які перемогли на виборах, отримують можливість довести своїм виборцям правильність їх вибору, забезпечивши якнайкраще задоволення їх інтересів. Для цього у них в розпорядженні є інструменти законодавчої та виконавчої влади: законодавство, бюджет, кадри.

  Однак, по-перше, будь-яка більшість, це лише частина політичного спектра, а тому природньо існує опозиція. Аналогічно розподіляються і виборці та суб'єкти господарювання.

  Цілком природньо, що інтереси громадян - виборців і суб'єктів господарювання, завдяки голосам та фінансовій підтримці яких певна політична сила прийшла до влади, завжди будуть ближчі цій політичній силі. А тому вона завжди буде намагатися їх задовольнити навіть на шкоду громадянам чи суб'єктам господарювання, які підтримували іншу політичну силу, або буде намагатися використовувати всі наявні ресурси для здобуття додаткових голосів.

  Враховуючи обмеженість ресурсів і неможливість задовольнити всіх, дискримінації не уникнути. У крайньому випадку діятиме принцип «друзям - все, ворогам-закон», тобто за таких умов правила гри на ринку зобов’язані виконувати тільки суб’єкти господарювання, не пов’язані з владою.

  Як наслідок панування такого принципу в останні роки на ринку небанківських фінансових послуг на фоні стагнації ринку, погіршення фінансового стану більшості компаній бізнес окремих компаній та їх частка на ринку зростали темпами в тисячу відсотків впродовж тривалого часу.

  Водночас, як тільки прихильність влади змінює свій вектор, власники таких компаній, як правило, кидають їх напризволяще, залишаючи після себе непогашені зобов’язання перед споживачами та нульові активи. Сума не виконаних зобов’язань збанкрутілих небанківських фінансових установ обчислюється мільярдами гривень, а кількість ошуканих клієнтів-сотнями тисяч.

  В умовах розвиненої демократії цей конфлікт інтересів розв’язується через вибори, а також через судову гілку влади, яка має прозоро та неупереджено вирішувати спори незалежно від політичних поглядів учасників. Однак, цей механізм діє дуже повільно. Вибори відбуваються один раз на 4-5 років, судові процеси можуть тягтися роками.

  Але є сфери економіки, де повноваження органів нагляду є настільки великі, що суб'єкти господарювання стають фактично беззахисними від чиновницького свавілля чи дискримінації. Кількість неправомірних рішень є такою великою, а час настільки обмежений, що суб'єкти господарювання навіть з світовим ім'ям змушені покидати ринок. При цьому можливості зменшити обсяги державного регулювання у таких сферах відсутні через об’єктивні обставини-ринкові механізми не діють через наявність природних монополій або завідомі значні переваги надавача послуг над споживачем, як це має місце у фінансовій сфері. Тому роль держави полягає у вирівнюванні становища учасників ринків, збалансуванні їх інтересів, тобто, у виправленні недоліків ринкового механізму. Якщо зменшити обсяг державного регулювання неможливо, тоді єдиний спосіб зменшити зумовлений ним адміністративний тягар–це зробити самі правила чіткими і зрозумілими, а нагляд за дотриманням цих правил-прозорим, недискримінаційним та неупередженим.

  Свідченням того, що в Україні не здійснюється такий нагляд є те, що тільки за останній час з України вийшла велика кількість іноземних банків, страхових компаній, енергетичних компаній з США та країн Європейського союзу.

  Крім цього, цілком логічним є намагання наступної влади змінити весь склад органів нагляду, призначений попередньою владою, оскільки ці призначення теж мали політичне, а не професійне підґрунтя.

  Така одномоментна заміна складу органу нагляду призводить до різких змін у методології нагляду, а сама можливість таких різких змін породжує невизначеність на відповідному ринку, зменшує його інвестиційну привабливість.

  Нерідко, різкі зміни у принципах нагляду, навіть при незмінному законодавстві, призводять до значних матеріальних втрат піднаглядних суб’єктів господарювання, які змушені кожен раз змінювати програмне забезпечення, шаблони документів, бланки, проводити додаткові навчання, сплачувати штрафи тощо. Таке трапляється, зокрема, тоді, коли певні дії, які попередній склад органу нагляду вважав законними, наступний склад починає вважати порушенням. В умовах недосконалого законодавства, яке теж часто змінюється, кількість таких ситуацій набуває загрозливого характеру.

Пропозиції щодо процедур формування складу органів нагляду.

   Саме для того, щоб розірвати це зачароване коло, необхідно вивести питання формування складу органів нагляду на максимально високий рівень, залучивши до цього незалежні один від одного інститути влади. У випадку України це має бути Президент і Верховна рада. Тоді з'являється можливість залучення також й інститутів громадянського суспільства через механізм висунення ними на альтернативній основі кандидатів на певні посади, з яких відповідні інститути влади ( Президент і Парламент) і формують склад органів нагляду.

   Якщо у вирішенні питання формування складу органів нагляду беруть участь незалежні один від одного інститути влади (пропонування за квотами кандидатів і остаточне призначення членів з числа кандидатів) і громадянського суспільства (пропонування за квотами кандидатів), обрані у різний час за різними процедурами, то необхідність погодження ними між собою кандидатур до складу органів нагляду змусить їх шукати нейтральних осіб, тобто, професіоналів у відповідній сфері.

  Звичайно, що може виникнути ситуація, коли одна політична сила має більшість у Верховній раді і на неї ж спирається Президент. Тоді для того, щоб уникнути політизації органів нагляду та одномоментної зміни їх складу, вводиться механізм ротації, коли терміни повноважень їх членів розносяться в часі з тим, щоб кожен рік змінювався, як правило, один член органу нагляду.

  У Висновку Європейської Комісії за демократію через право (Венеціанська комісія) щодо змін до Конституції України, прийнятих 8 грудня 2004 року, зокрема, йдеться про те, що на думку Комісії, рішення про призначення та звільнення Голови Антимонопольного комітету України, Голови Державного комітету телебачення та радіомовлення України, Голови Фонду державного майна України мають прийматись спеціальною, кваліфікованою більшістю у Верховній Раді України. Позиція комісії ґрунтується на тому, що зазначені посади характеризуються нейтральністю їхніх функцій та вимагають незалежності і неупередженості відповідних осіб. Особи, які пропонуються на зазначені посади, не можуть прив’язуватись до більшості або будь-якої політичної партії.

  Таким чином, висновки Венеціанської комісії прямо вказують на неприпустимість політизації призначень у Парламенті керівників таких органів, що виникне, якщо такі призначення будуть здійснюватись простою більшістю голосів.

  Водночас, призначення кваліфікованою більшістю – створює небезпеку не призначення взагалі. Бо погодження має відбутися між владою і опозицією. Досвід України показує, що це може мати місце лише в період глибокої політичної кризи.

  Натомість, Президент і більшість у Парламенті є відповідальними за стан справ у державі і тому існує більша вірогідність узгоджених рішень.

Розподіл повноважень щодо регулювання та нагляду.

  Формування політично нейтрального органу нагляду гостро ставить питання про покладення повноважень щодо регулювання у відповідній сфері на інші органи влади.

  Нагляд - це контроль за дотриманням правил гри. Це технічне, політично нейтральне повноваження.

  Регулювання - це встановлення правил гри - на рівні законів і підзаконних актів, які визначають права та обов'язки фізичних і юридичних осіб, це вироблення і реалізація державної політики у відповідній сфері економіки. Це політичне повноваження.

  Цілком логічно, що нагляд має здійснюватися органами нагляду, а регулювання - Президентом, Верховною радою, Кабінетом Міністрів та відповідними його членами – міністрами, тобто політиками.

  Покладання на органи нагляду політичних повноважень є, як правило, недоцільним, оскільки може викликати необхідність їх вбудовування у політичну вертикаль, а це позбавляє їх незалежності і нейтральності, з усіма негативним наслідками.

  Звичайно, що дотриматися цього принципу в повному обсязі буде складно, оскільки, частина правил є вузькопрофесійними та(або) стосується процедур діяльності самого органу нагляду і за умови дотримання вимог щодо публічності та прозорості, погодження з зацікавленими органами влади та державної реєстрації може затверджуватися органами нагляду. При цьому не виникає жодних потреб у політичному контролі. Тому на практиці частина повноважень щодо державного регулювання відповідно до закону може здійснюватися органами нагляду.

  Водночас, частина політичних повноважень може свідомо покладатися на органи нагляду для деполітизації цих повноважень і створення умов для належного функціонування відповідних ринків. Наприклад, встановлення тарифів на обов’язкове страхування авто відповідальності для 10 млн автовласників органом нагляду гарантуватиме вирішення цього питання на професійній основі в залежності від реальної збитковості цього виду страхування, а не виборів, що наближаються.

   Тому створення після прийняття запропонованих змін до Конституції України нових, політично нейтральних органів нагляду спонукатиме Кабінет Міністрів України більш чітко визначити міністерства, відповідальні за регулювання у відповідних сферах, та повноваження щодо регулювання, які здійснюватимуть органи нагляду.

   Наприклад, щодо конкуренційної політики це з високою вірогідністю буде Міністерство економічного розвитку і торгівлі, щодо енергетики-Міністерство енергетики та вугільної промисловості, щодо небанківських фінансових послуг-Міністерство фінансів.

 Фінансова незалежність органів нагляду.

   Крім політичного впливу на органи нагляду під час формування складу органів нагляду може мати аналогічні негативні наслідки на діяльність цих органів й фінансовий вплив, який здійснюється Урядом і Парламентом(коаліцією) при розгляді пропозицій органів нагляду щодо їх бюджетного фінансування.

  Умови оплати праці, фінансового, а відповідно і матеріально-технічного та інформаційного забезпечення діяльності органів нагляду можуть як сприяти їх ефективній роботі, так і блокувати її.

  Тому одночасно з врегулюванням питання формування складу органів нагляду необхідно вирішити і питання їх фінансової незалежності.

  Як показує практика 93% країн Євросоюзу, засобом фінансової незалежності органів нагляду може бути запровадження платежів нагляду, які сплачуються піднаглядними установами за принципами, визначеними законом. В багатьох країнах розмір платежів нагляду може визначати й сам орган нагляду самостійно або за погодження з певним міністерством, в інших – закон. Кошти платежів нагляду є додатковим джерелом фінансування діяльності органів нагляду поряд із бюджетними коштами.

 

Зарубіжний досвід

   Зарубіжний досвід формування незалежних органів нагляду досить різноманітний. Переважно такі органи створені та діють в економічно розвинених та політично зрілих країнах світу. Як правило в конституціях держав незалежні органи нагляду не згадуються, а їх створення відбувається на основі відповідних спеціальних галузевих чи інституційних законів, що не заборонено конституціями, як це має місце в Україні.

   У зв’язку з загальноприйнятим розподілом державної влади на три гілки закони країн не заглиблюються в деталі щодо місця цих органів в певній гілці влади, увага ж приділяється публічності порядку призначення та звільнення голів та членів таких органів, гарантіям незалежності діяльності таких членів, зокрема через встановлення гарантованого фіксованого строку перебування на посаді, вузького виключного переліку підстав для звільнення, державного захисту від впливу чи втручання при здійсненні ними правозастосовної діяльності та ін.

   Наприклад в США діє більше десяти федеральних незалежних органів регулювання та нагляду. Окремі з них мають чітко визначену законом галузеву компетенцію, інші, наприклад, Федеральна торгова комісія, не мають такої галузевої компетенції, а сфера їх нагляду стосується певного сегменту економічних відносин в усіх галузях економіки. У зв’язку з тим, що їх завдання, повноваження та спосіб їх реалізації чітко визначені законодавством, вплив чи втручання органів виконавчої влади в їхню оперативну діяльність відсутній. Питання про передачу компетенції щодо нагляду у певних сферах з під чіткої вертикалі виконавчої влади до незалежних органів регулювання та нагляду та навпаки вирішується парламентом та Президентом шляхом прийняття відповідних законів.

   Закони окремих країн містять також порядок висунення кандидатів на членів відповідних комісій відповідно до визначених законом квот. В залежності від особливостей інституційного розвитку країни серед інститутів, які мають право висувати кандидатів, можна знайти органи влади, органи судового самоврядування, торгово-промислові палати, банківські та інші потужні галузеві бізнес-асоціації, профспілки тощо.

Етапи запровадження системи незалежних органів нагляду.

   Запровадження системи незалежних органів нагляду в Україні може відбуватись в три етапи.

   На першому етапі Тимчасова спеціальна комісія Верховної ради України з питань підготовки законопроекту про внесення змін до Конституції України опрацьовує відповідні норми, що мають бути включені до Конституції України.

Зокрема, зміни до Конституції мають передбачати включення до повноважень:

  •   Президента України - призначення та звільнення голів та членів незалежних колегіальних органів державної влади, які здійснюють регулювання та/або нагляд за діяльністю суб’єктів господарювання у окремих сферах економіки;
  •   Верховної Ради України - надання згоди на призначення та звільнення зазначених осіб та висловлення їм недовіри, що має наслідком їх відставку з посади.

   Включення до Конституції України таких органів з визначенням їх родової класифікації без вказування конкретних назв надає гнучкості у разі необхідності об’єднання в одному органі повноважень регулювання та/або нагляду за кількома сферами економіки (створення мегарегулятора) чи розукрупнення.

   Водночас, аналогічну процедуру призначення та звільнення необхідно передбачити і для Голови та членів Антимонопольного комітету.

  Після включення цих норм до Конституції України на другому етапі необхідно внести зміни до відповідних законів чи опрацювати нові закони, які будуть визначати завдання цих органів, межі їх повноважень та порядок і спосіб їх реалізації, встановлювати строк перебування на посаді голови та членів цих органів, який має дещо перевищувати встановлений Конституцією України строк повноважень Президента та Верховної ради. Крім цього, такими законами необхідно передбачити гарантії недопущення впливу на діяльність членів колегіальних органів нагляду, їх безпеки та передбачити чіткий виключний перелік підстав для їх звільнення.

  В прикінцевих та перехідних положеннях відповідних законів необхідно передбачити порядок започаткування механізму «поступової» ротації членів цих органів з призначенням членів першого складу комісій на строки від 3 до 7 років.

   Особливої уваги необхідно приділити нормам, які будуть передбачати процедури висунення кандидатів на відповідні посади, з урахуванням особливостей функціонування відповідних галузей економіки, їх структури, стану розвитку інститутів громадянського суспільства. Метою формалізації процедур висунення кандидатів є необхідність досягнення якнайширшої публічності при вирішенні питань призначення та врахування думки якомога більшого кола заінтересованих осіб. Водночас процес висунення не може бути занадто тривалим та обтяжливим і тому необхідно буде знаходити розумний компроміс між публічністю та компактністю і ефективністю процесу.

  Третій етап має бути присвячено повному перезавантаженню діяльності органів нагляду на оновленій правовій базі.

Висновки.

   Існує об’єктивна необхідність визначення Конституцією України статусу органів нагляду, а також процедури призначення на посаду і звільнення з посади голови та членів цих органів з метою забезпечення їх політичної нейтральності, а також стабільності, прозорості та недискримінаціності діяльності та високого професійного рівня.

  Внесення запропонованих змін до Конституції України дозволить завершити побудову сучасної системи державного управління з урахуванням кращих світових практик, забезпечити сталий розвиток капіталомістких секторів економіки, їх високу інвестиційну привабливість, зменшити рівень політичного протистояння на основі цивілізованих механізмів збалансування інтересів основних суспільних груп.

  І врешті-решт, якщо такий результат буде отримано, не так вже і важливо, до якої гілки влади громадська думка віднесе органи нагляду-до четвертої, п'ятої чи навіть шостої.



КОМЕНТАРІ (0)